Autoria: Ana Maria Jara Botton Faria
INTRODUÇÃO
O aumento da demanda, em especial o consumo dos produtos, em especial os industrializados, ampliou de forma direta os problemas ambientais, especialmente com a coleta e destinação do lixo.
Muitas cidades , em especial as que são regiões de manancial ou as de base agrícola, nem sempre têm recursos e áreas livres suficientes para a construção de um aterro sanitário, conforme determina a legislação.
Os consórcios públicos surgem como uma forma de solução, de modo colegiado; um novo arranjo institucional para a gestão municipal, como instrumentos de planejamento regional para a solução de problemas comuns.
Uma das dificuldades para a formação do consórcio é a prática de uma ação coletiva e não individualizada. O consórcio permite que os municípios somem esforços, tanto na busca de soluções para problemas comuns, como para a obtenção dos recursos financeiros necessários, além do aumento da capacitação técnica.
Com a promulgação da Constituição Federal em 05 de outubro de 1988, os municípios, na condição de ente federativo, ficaram com muitas responsabilidades, que antes eram somente do Estado e da União.
Após a Constituição de 1988, o processo de descentralização fiscal foi aprofundado, contando também com a implementação do novo sistema tributário. Junto com a descentralização dos recursos fiscais, os municípios receberam mais incumbências, tais como projetos de infra-estrutura, saúde, educação, segurança, proteção ambientais além de estratégias locais de dinamização das atividades econômicas.
Ocorre, que apesar do aumento de encargos para o Município, os recursos financeiros não acompanharam o acréscimo de atribuições, tornou-se necessário buscar novas alternativas para cumprir de modo eficiente e eficaz as políticas públicas.
Os municípios são os beneficiados de forma mais direta pelos consórcios, por esta nova forma de associação; o consórcio público municipal para a realização de serviços comuns entre si seja somente entre os municípios ou mesmo de forma conjunta com a União e Estados.
É um instrumento que traz um ganho de eficiência na gestão e na execução das políticas e despesas públicas.
O consórcio possibilita a criação de aterros sanitários em parceria consorciada, coleta de lixo, dentre outros serviços públicos.
PAPEL DO MUNICÍPIO
O Brasil é um país de grande dimensão continental, possui 5560 municípios, com uma população de 169.544.443 habitantes, segundo o censo de 2000 do IBGE.
Dos municípios brasileiros, 83,29% têm até 30 mil habitantes e são responsáveis por 27,9% da população, a maioria dos municípios é de pequeno ou médio porte, o que exige que muitos dos seus problemas sejam resolvidos de forma articulada e integrada, diante dos grandes encargos que as novas atividades exigem.
Os municípios têm inúmeros desafios a serem superados, tiveram que assumir novas tarefas, antes desempenhadas pela União e pelos Estados-membros. Passaram a ser responsáveis por outras atividades e serviços para os quais não tinham competência estabelecida nem experiência acumulada, tampouco recursos financeiros.
Porém, o fato de assumirem maiores competências, principalmente em relação às políticas sociais não fez com que eles recebessem os recursos financeiros, materiais e humanos suficientes para implementá-las.
Em especial os de pequeno porte, não possuem recursos suficientes para a implantação de serviços mais complexos.
CONSÓRCIOS PÚBLICOS
A lei que regulamenta os consórcios públicos é a Lei Federal 11.107 de abril de 2005.
Os consórcios são entidades que reúnem diversos municípios para a realização de ações conjuntas que se fossem produzidas individualmente, não atingiriam os mesmos resultados ou utilizariam um volume maior de recursos, além de demandar mais tempo.
Os consórcios poderão possuir personalidade jurídica na modalidade de associação pública ou pessoa jurídica de direito privado, estrutura de gestão autônoma e orçamento próprio; também podem dispor de patrimônio próprio para a realização de suas atividades.
Os recursos podem advir de receitas próprias que sejam obtidas com suas atividades ou oriundas das contribuições dos municípios integrantes; a contribuição financeira dos municípios poderá variar em função da receita municipal, da população, do uso dos serviços e bens do consórcio ou por outro critério julgado conveniente, sempre a partir da discussão entre os entes consorciados.
Os consórcios têm sido apontados como um instrumento que permite ganhos de escala nas políticas públicas, além de ser um novo modelo gerencial que pode viabilizar a gestão microrregional. Têm possibilitado a discussão de um planejamento regional: a ampliação da oferta de serviços por parte dos municípios; a racionalização de equipamentos; a ampliação de cooperação regional, a flexibilização dos mecanismos de aquisição de equipamentos e de contratação de pessoal, entre outras vantagens.
Os consórcios podem ser firmados entre todas as esferas de governo, tanto municípios como municípios, municípios com estados, estados com a União, ou municípios com o estado e com a União.
De acordo com a legislação em vigência a União somente participará de consórcios públicos em que também façam parte todos os estados em cujos territórios estejam situadas as unidades consorciadas.
Outrossim, a base do consórcio deve ser a relação de igualdade entre os municípios , resguardando, a decisão e a autonomia dos governos locais, não admitindo subordinação hierárquica a um dos parceiros ou à entidade administradora.
Cada consórcio tem características próprias, decorrentes das peculiaridades e dificuldades, tanto na gestão quanto no município consorciado.
O consórcio está estreitamente relacionado a cada um dos sistemas municipais, na medida em que desenvolve ações destinadas a atender as necessidades das populações destes sistemas. Não pode, portanto, configurar uma nova instância no âmbito do estado, intermediária ao município.
A estrutura de um consórcio deve ser ágil , simplificada, leve e desburocratizada, a administração do processo deve observar a condição de igualdade entre os parceiros.
CONSÓRCIO DE GESTÃO DE RESÍDUOS SÓLIDOS
O consórcio foi a forma encontrada para enfrentar vários problemas, no presente estudo o destino dos resíduos sólidos. Em razão das dificuldades técnicas e dos altos custos, muitos municípios começam a fazer um aterro, mas não têm condições de mantê-lo e ele acaba virando mais um lixão.
A gestão dos aterros sanitários, segundo o Ministério das Cidades, é um dos grandes problemas para os municípios brasileiros. A legislação ambiental é cada vez mais rígida e requer grandes investimentos da parte das prefeituras na destinação e tratamento dos resíduos sólidos, principalmente do chamado lixo domiciliar.
Como os recursos para este fim também são escassos, a solução para os municípios é a união com os municípios vizinhos para a formação de um consórcio visando a implantação de aterros e gestão conjunta dos mesmos.
CONSÓRCIO RESÍDUOS SÓLIDOS PARA A REGIÃO METROPOLITANA DE CURITIBA/PR
O Paraná tem uma lei sobre resíduos, é a Lei Estadual 12.493 de 22 de janeiro de 1999
O artigo 20 da referida norma dispõe:
Art. 20. Todos os Municípios do Estado do Paraná, para fins de cumprimento da presente Lei, deverão disponibilizar áreas e/ou reservar áreas futuras para efetivação da destinação final dos resíduos sólidos urbanos, mediante prévia análise do Instituto Ambiental do Paraná - IAP.
O decreto estadual de nº 6.674, de 03 de dezembro de 2002, que regulamenta a Lei Estadual supracitada no artigo 18 determina:
Art. 18. Para fins de cumprimento do disposto na Lei nº 12.493, de 22 de janeiro de 1.999 e no presente Regulamento, todos os Municípios do Estado do Paraná, no prazo de um ano contado da data da publicação deste Regulamento, deverão disponibilizar áreas e/ou reservar áreas futuras, isoladamente ou de maneira associada legalmente aceita, para a efetivação de destinação final adequada dos resíduos sólidos urbanos, as quais serão submetidas à análise prévia e subseqüente licenciamento ambiental por parte do Instituto Ambiental do Paraná – IAP
§ 1º Fica estabelecido prazo de dois anos, contados da data da publicação do presente Regulamento, para elaboração de projeto executivo e implantação de obras necessárias à destinação final adequada dos resíduos sólidos urbanos pelos Municípios, os quais serão submetidos à análise e licenciamento do Instituto Ambiental do Paraná – IAP
§ 2º Fica estabelecido prazo de cinco anos, contado da data da publicação do presente Regulamento, para recuperação de áreas degradadas, anteriormente utilizadas para a destinação final de resíduos sólidos urbanos, mediante atendimento de exigências técnicas ditadas pelo Instituto Ambiental do Paraná – IAP.
Curitiba e outros 15 municípios integrantes da Região Metropolitana, Almirante Tamandaré, Araucária, Balsa Nova, Campina Grande do Sul, Campo Largo, Campo Magro, Colombo, Contenda, Curitiba, Fazenda Rio Grande, Mandirituba, Pinhais, Quatro Barras, Quitandinha e São José dos Pinhais, pensam em implantação do novo sistema de tratamento e de destinação final de aproximadamente 2,4 mil toneladas de lixo que hoje são depositadas no aterro sanitário do Cachimba.
O modelo de tratamento proposto pelo Consórcio reúne tecnologias de aproveitamento e transformação do lixo. A contratação será realizada via processo licitatório, atendendo as disposições legais pertinentes
O edital de licitação terá abrangência nacional e internacional, denominado Sistema Integrado de Processamento e Aproveitamento de Resíduos- SIPAR, o modelo substituirá o aterro sanitário da Caximba, que terá suas atividades encerradas no fim de 2008.
A proposta contempla tecnologias de transformação e aproveitamento do lixo para reciclagem (aproveitamento do lixo como matéria prima), compostagem (transformação do lixo orgânico em adubo) e biodigestão (produção de biogás ou de adubo a partir de resíduos), utilização como material energético e aterro sanitário.
As empresas interessadas poderão apresentar outras tecnologias de tratamento, além das citadas no edital. É permitido a participação de uma única empresa como também de consórcios empresariais, desde que atendam às metas estabelecidas no edital, relativas a quantidade de separação e produção de composto.
Para assegurar a eficiência do tratamento do lixo, o vencedor poderá obter receita extra com a comercialização dos produtos derivados do lixo. Cinco por cento das receitas obtidas com a venda de produtos serão repassados ao Consórcio Intermunicipal.
A empresa também poderá explorar créditos de carbono (certificados previsto no Protocolo de Kyoto) relativo à quantidade de gases poluentes que deixarão de ser lançados na atmosfera. Os certificados poderão ser comercializados pelas empresas no mercado, principalmente no internacional.
O edital prevê que 25% do valor adquirido com a venda de créditos de carbono serão repassados ao Consórcio Intermunicipal. As receitas adquiridas pelo Consórcio ajudarão os municípios participantes a financiarem campanhas de separação de lixo ou de redução dos custos do tratamento.
Estão excluídos do edital os resíduos de programas de coleta seletiva dos municípios, como em Curitiba, o Lixo que não é Lixo e Câmbio Verde, além do lixo hospitalar. O prazo de vigência do contrato de concessão é de 21 anos, podendo ser prorrogado por mais cinco. O valor máximo das propostas para o tratamento do lixo no novo sistema é de R$ 73,00 por tonelada.
O cálculo foi feito pela equipe do consórcio com base nos investimentos necessários para implantação do sistema e prazo de amortização. Além do menor preço, outro critério de classificação das propostas é a técnica de tratamento. A menor quantidade de lixo destinada a aterro sanitário nos primeiros 18 meses de funcionamento do sistema é um dos principais critérios de técnica.
O edital prevê a redução progressiva da quantidade de lixo que será destinada ao aterro e, conseqüentemente, maior aproveitamento dos materiais. O vencedor da licitação deverá cumprir metas de processamento de lixo estabelecidas pelo Consórcio durante o prazo de vigência do contrato. As metas são relativas ao aproveitamento e aos tipos de tecnologias empregadas.
Do primeiro ao terceiro ano será exigido o aproveitamento de 60% do lixo destinado pelos municípios e 40% poderão ser destinados ao aterro sanitário. Dos 60% que serão aproveitados, 10% devem ser reciclados, 5% transformados em composto orgânico, e 85% devem ter outras formas de tratamento. Apenas 20%, dos 60%, podem ser considerados rejeitos, ou seja, que não têm condições de aproveitamento.
As metas vão aumentando progressivamente até o sexto ano, e daí em diante, 100% do lixo que chegar à empresa devem ser aproveitados. A partir deste período de funcionamento, será admitido apenas 15% de lixo em aterro sanitário.
O Consócio solicitou ao Instituto Ambiental do Paraná (IAP) licença prévia, uma das três autorizações ambientais necessárias para a implantação do novo sistema.
O IAP já solicitou ao Consórcio a elaboração do Estudo de Impacto Ambiental, acompanhado do Relatório do Impacto Ambiental(EIA/RIMA), que além de outros critérios definirá a escolha da área onde será instalado o novo sistema de tratamento.
A área onde será instalada a planta do Sistema Integrado de Processamento e Aproveitamento de Resíduos (SIPAR) será adquirida pelo Consórcio e cedida mediante contrato de uso ao vencedor.
O custo investido pelo Consórcio Intermunicipal na área será ressarcido pelo vencedor ao Consórcio. Os custos do tratamento do lixo serão divididos entre os municípios, proporcionalmente à quantidade de resíduos destinada ao sistema.
A divisão ajuda os municípios a investirem em campanhas de separação. O município onde for instalada a planta do SIPAR terá benefícios, como 3% de todo valor pago pelos municípios para tratamento do lixo, além de prioridade no caso de instalação de indústrias de reciclagem, e vantagens indiretas, como Imposto Sobre Serviços (ISS) e emprego de mão-de-obra.
O consórcio público como está previsto é o mecanismo que faltava para a execução das funções públicas de interesse comum das regiões metropolitanas e aglomerações urbanas instituídas pelos Estados, dando aos Municípios a oportunidade de se associarem na gestão dos serviços e na execução de suas obras, contando inclusive com a participação do Estado e da União.
O consórcio da RMC enfrenta alguns problemas jurídicos, em razão de questionamentos ao edital de licitação.
CONCLUSÃO
A legislação ambiental brasileira está cada vez mais rígida, as novas exigências requer grandes investimentos da parte das prefeituras na destinação e tratamento dos resíduos sólidos, principalmente do chamado lixo domiciliar.
Tal fato pode ser exemplificado com a edição da Lei 11445/078 que estabelece diretrizes nacionais para o saneamento básico; altera as Leis nos 6.766, de 19 de dezembro de 1979, 8.036, de 11 de maio de 1990, 8.666, de 21 de junho de 1993, 8.987, de 13 de fevereiro de 1995; revoga a Lei no 6.528, de 11 de maio de 1978.
O objetivo do consorciamento é permitir que os municípios realizem economicamente, através de aliança jurídica e específica, obras, serviços e atividades de interesse comum.
Para viabilizar tais objetivos é importante que seus problemas, reivindicações e aspirações sejam semelhantes. O consórcio também permite que pequenos municípios ajam em parceria e, com o ganho de escala, melhorem a capacidade técnica, gerencial e financeira. Também é possível fazer alianças em regiões de interesse comum, como bacias hidrográficas ou pólos regionais de desenvolvimento.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
AFFONSO, R. de B.A. e SILVA, P.L.B. (orgs.) Reforma Tributária e Federação. São Paulo: Unesp, 1995.
FUNDAÇÃO ESCOLA DE SOCIOLOGIA E POLÍTICA. Instituto de Estudos Municipais. Projeto de pesquisa: consórcios intermunicipais, avaliação e desenvolvimento. São Paulo, 2005.
JUNQUEIRA, A. T. M. Consórcio Intermunicipal: um instrumento de ação. Revista Cepam, São Paulo, Fundação Faria Lima.2006
Sites:
www.presidência.gov.br/scpai/consorcios/consorcios.htm
www.ibge.gov.br/
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Mestre em direito econômico e socioambiental-PUC/PR. Procuradora Municipal. Professora ensino superior
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